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Un défi pour le multilatéralisme : l’instrumentalisation de l’Afrique par la Chine et ses conséquences sur les décisions de l’OMS

La Chine joue un rôle majeur en Afrique, et notamment en Ethiopie, dont l’actuel directeur général de l’OMS a été ministre de la Santé puis ministre des Affaires étrangères. Cette influence souvent opaque, et le soutien apporté par Pékin à Tedros Adhanom Ghebreyesus, semble avoir pesé sur les prises de position de l’OMS face à la crise du Covid-19. Les conséquences de ces décisions se font aujourd’hui sentir au niveau mondial et contribuent à décrédibiliser un système multilatéral fragilisé. Cette note a pour objet d’analyser les stratégies d’influence de la Chine en Afrique et en Ethiopie, et d’en retracer les conséquences sur le système de santé international.

La Chine et l’Afrique : des liens de dépendance étroits

La Chine a redécouvert l’Afrique en 1996. Au mois de mai de cette année-là, le président Jiang Zemin se rendait dans six pays d’Afrique : le Kenya, l’Egypte, premier pays africain à avoir établi des relations diplomatiques avec la République populaire de Chine (RPC) en 1956, l’Ethiopie, le Mali, la Namibie et le Zimbabwe. Ce faisant, la Chine, focalisée depuis 1979 sur son propre développement après la mise en œuvre de la politique de réformes économiques par Deng Xiaoping, renouait avec un passé qui lui permet – jusqu’à aujourd’hui – de capitaliser sur son image de puissance « du Sud ». Dans les années 1960-1970, l’Afrique était pour la RPC maoïste un champ de rivalité idéologique majeur avec Moscou. Pékin a soutenu des mouvements de libération en Angola, au Zimbabwe et ailleurs qui lui étaient favorables, contre le « révisionnisme » soviétique. C’est aussi l’époque des « médecins aux pieds nus », envoyés dans plusieurs pays d’Afrique pour y mettre en place des soins de base fondés sur le modèle chinois. C’est enfin l’époque de la construction du chemin de fer du Tanzam (Tanzanie-Zambie), entre 1968 et 1973, premier projet de construction d’infrastructure « modèle » qui servira les intérêts alors essentiellement géopolitiques de la RPC. A partir des années 1980, la fin du conflit sino-soviétique, l’effondrement de l’URSS et la réduction des tensions idéologiques avec le monde occidental, alors que Pékin recherchait l’ouverture et les investissements étrangers, ont fortement réduit l’importance de l’Afrique dans le paysage stratégique chinois.

Le milieu des années 1990 a marqué un tournant. L’intérêt renouvelé pour l’Afrique répondait à plusieurs motivations, de nouveaux besoins en ressources naturelles et en énergie, un soutien de l’Union africaine à l’ONU sur les questions d’intérêt direct pour la RPC et une stratégie de pression sur Taïwan visant à réduire l’espace diplomatique de l’île après la première élection d’un président taïwanais au suffrage universel .

Dans ce contexte, la visite du président Jiang Zemin posait les bases de la politique africaine de la Chine « pour une période nouvelle » . Ces principes, toujours d’actualité, sont en théorie la « non-ingérence », le développement de la coopération économique dans un esprit « gagnant-gagnant » et l’égalité dans l’esprit des cinq principes de la coexistence pacifique énoncés à Bandung en 1955 . De 2003 à 2013, le successeur de Jiang Zemin, Hu Jintao, consolidera ces évolutions en visitant dix-huit pays africains en dix ans. Fait symbolique, Xi Jinping a également consacré à l’Afrique son premier voyage à l’étranger en tant que président en 2013, puis y retournera en 2018. L’Afrique est ainsi devenue en près de vingt-cinq ans un champ d’action majeur de la stratégie extérieure de la Chine, bien au-delà des enjeux économiques.

Un rôle essentiel à l’ONU

Dès les origines, le poids des Etats africains à l’ONU a constitué un élément important pour Pékin . En 1971, sur les 76 pays qui ont soutenu l’entrée de la République populaire de Chine à l’ONU, 25, soit près de 33 % appartenaient au continent africain. En 1996, le général Xiong Guankai, chef des services de sécurité de l’Armée populaire de libération (APL), constatait que « les Etats africains représentent un tiers des effectifs de l’ONU » . Ce poids n’a fait que se renforcer (il est passé de 52 en 1996 à 54 depuis 2011 avec l’entrée du Soudan du Sud) et constitue toujours un facteur majeur d’intérêt pour la RPC sur la scène internationale. Après la répression de la place Tiananmen en 1989, et les sanctions qui ont un temps frappé la Chine, le poids du vote africain au sein de commissions, telle celle des Droits de l’homme, a joué un rôle significatif ; en échange, la Chine, membre permanent du Conseil de sécurité, a pu régulièrement opposer son veto aux sanctions présentées contre les Etats africains les plus répressifs comme le Zimbabwe ou le Soudan.

Le soutien des voix africaines a également joué un rôle dans l’offensive menée par la Chine contre l’initiative du G4 (Japon, Allemagne, Inde, Brésil) lancée en 2005 pour obtenir une réforme du Conseil de sécurité de l’ONU, à l’occasion du soixantième anniversaire de sa création, et qui aurait porté le nombre de ses membres permanents de 5 à 11. Pour Pékin, cette réforme, initiée par le Japon, menaçait directement sa capacité d’influence et son statut très privilégié d’unique représentant des pays asiatiques – et des pays du Sud – disposant d’un droit de veto à l’ONU.

Par ailleurs, les stratégies d’influence de la Chine en Afrique à partir du milieu des années 1990, étayées par un développement économique rapide, source d’une capacité d’action accrue, ont permis de considérablement réduire le poids diplomatique de Taïwan. Alors qu’une vingtaine de pays africains reconnaissaient Taïwan au début des années 1990, seul le Swaziland est encore présent, depuis la défection du Burkina Faso en 2020.

L’influence de la Chine dans les organisations internationales et le rôle du bloc africain

Le soutien du bloc africain à l’ONU, et plus globalement des pays du Sud qui partagent les mêmes « valeurs », a également permis à la RPC de considérablement renforcer son influence dans les organisations internationales . Cette évolution correspond au concept de « position centrale » (central stage舞台中心) utilisé par Xi Jinping depuis son arrivée au pouvoir. Lors du XIXème Congrès du Parti communiste en 2017, le président chinois a déclaré : « [l]a Chine est désormais devenue une grande puissance dans le monde. Il est temps pour nous d’occuper une place centrale (走上世界舞台中心) sur la scène mondiale ».

En tirant parti, notamment en Afrique, de son poids économique et diplomatique, la Chine est aujourd’hui à la tête de quatre des quinze commissions dépendant de l’ONU, seul pays membre du Conseil de sécurité à détenir plus d’une direction. En 2020, Pékin n’a pu obtenir la direction de l’Organisation de la propriété intellectuelle, attribuée, avec le soutien de Washington, au Singapourien Daren Tang. Elle a perdu la direction d’Interpol, obtenue en 2016, après que son président, Meng Hongwei, ancien vice-ministre de la Sécurité publique de Chine ait disparu, pour réapparaître en Chine, condamné pour corruption. La Chine est donc aujourd’hui à la tête des commissions de l’aviation civile internationale, de l’alimentation et de l’agriculture, du développement industriel et des télécommunications internationales, autant de domaines qui sont en lien direct avec ses intérêts dans le cadre des Routes de la soie et du rôle des entreprises chinoises dans le développement de la 5G au niveau mondial.

La Chine a également été à la tête de l’OMS, avec Mme Margaret Chan de 2013 à 2016, et a fortement soutenu la candidature de l’actuel directeur de l’organisation, Tedros Adhanom Ghebreyesus, élu en 2017, et premier directeur général africain. Le choix de cette personnalité est aussi l’aboutissement de ce processus de prise de contrôle direct ou indirect des organisations internationales par la Chine. Après la crise du SARS en 2003, la sévérité des dénonciations de l’OMS avait fortement inquiété le régime chinois, qui a depuis tenté, comme à la commission des Droits de l’Homme, de limiter la portée des critiques en renforçant sa capacité d’influence.

Cette influence, dans le cas de l’OMS, ne passe pas par un soutien financier direct particulièrement important, contrairement à ce qui a pu être dit. Depuis 2014, en rapport avec son poids démographique et économique, la contribution officielle de la Chine a augmenté, mais elle n’est que de 18 948 900 USD en 2019, alors que celle des Etats-Unis atteint 58 991 024 USD, celle du Japon – 23 156 735 USD, et celle, proportionnellement plus importante, de la France – 10 260 740 USD. Les contributions volontaires, qui constituent aujourd’hui une part majoritaire du financement de l’OMS, ont été de 86 millions USD pour la Chine, alors que celles des Etats-Unis ont atteint 893 millions USD en 2019 .

En revanche, la Chine a pu s’appuyer sur les résultats de son active stratégie d’influence en Afrique.

Des liens de dépendance économique renforcés

La Chine, en lien avec son développement économique à partir du milieu des années 1990, a manifesté rapidement son intérêt pour le continent africain en tant que source de matières premières et d’énergie, dont son économie est devenue la première consommatrice dans le monde. L’Angola est ainsi l’un des premiers fournisseurs de pétrole de la RPC. Les forêts gabonaises, mal contrôlées, ont été surexploitées par des compagnies chinoises . L’Afrique est également une source importante de métaux rares indispensables à l’industrie. Enfin, s’il ne compense pas les grands marchés européens et nord-américains, le marché africain, notamment pour des produits de qualité moindre produits par les PME chinoises et les télécommunications, est également important et en pleine croissance. Cet intérêt économique est lié aux intérêts géopolitiques de la Chine et fonde le discours sur la coopération Sud-Sud.

Grâce aux moyens considérables dont elle dispose, et à une « souplesse » de décision que n’ont pas les puissances qui respectent les règles en matière de développement durable, de transparence et de contrôle de la corruption, la Chine a également multiplié ses investissements en Afrique et des « prêts » au service de la construction d’infrastructures, par des entreprises chinoises avant même que ne soit évoqué le concept de « routes de la soie ».

Le premier Forum pour la coopération entre la Chine et l’Afrique (FOCAC), inspiré du modèle japonais des conférences TICAD (Tokyo International Conference on African Development), inaugurées en 1993, s’est tenu à Pékin en 2000, rassemblant 52 chefs d’Etat africains. Le forum se tient alternativement en Chine et en Afrique tous les trois ans, et il a pris de l’ampleur à partir de 2006. En 2015, le président Xi Jinping a présenté dix grands projets de coopération avec l’Afrique, permettant d’intégrer le continent aux projets de Routes de la soie (BRI) et de donner ainsi à ces dernières plus d’ampleur et de visibilité .

Depuis 2010, la Chine est devenue le premier partenaire commercial de l’Afrique. Les échanges ont connu un pic de 170 milliards USD en 2017 pour diminuer ensuite, avec le ralentissement de la croissance économique en Chine. De même, au plus haut, selon les statistiques officielles, le cumul des investissements chinois en Afrique atteignait 43 milliards USD en 2017 . La même année, 76 projets d’investissements en partenariat public-privé (PPP) étaient signés avec l’Afrique, dont 60 % dans le secteur des transports.

Le cas de l’Ethiopie

L’Ethiopie, pays d’origine de l’actuel Directeur général de l’OMS, occupe une place à part dans cette stratégie africaine de la Chine. Bien que ce pays soit dépourvu de matières premières, la Chine a focalisé de longue date son intérêt sur l’Ethiopie avec laquelle des relations diplomatiques ont été établies dès 1970. Depuis l’arrivée au pouvoir du Front populaire démocratique de libération en 1991, les liens idéologiques entre Pékin et Addis-Abeba se sont renforcés, y compris ceux de parti à parti avec le Parti communiste chinois. Le siège régional de l’agence Xinhua, l’un des principaux organes de l’appareil de propagande extérieure du Parti communiste, se trouve à Addis-Abeba, de même que le siège du fonds sino-africain de développement . Le renforcement des liens avec la RPC et l’adoption d’un « modèle chinois » de développement ont permis à l’Ethiopie, qui compta longtemps parmi les pays les plus pauvres à l’échelle mondiale, de connaître de 2005 à 2017, avec la mise en œuvre d’une stratégie de développement industriel définie en 2002, un taux de croissance de 8,5 % par an en moyenne.

La Chine a également mis en place, en 2017, une « Eastern Economic Zone », proche de la capitale, spécialisée dans la production et l’exportation de produits textiles et de l’industrie du cuir, produits agricoles, métallurgie, matériaux de construction, etc. La présentation officielle  de cette zone économique construite par la Chine insiste sur le fait que l’Ethiopie, en raison de son statut de pays en développement, bénéficie d’un accès privilégié aux marchés nord-américain et européens, sans quotas ni droits de douane, ce qui explique le mouvement de délocalisation d’entreprises chinoises vers ce pays.

La Chine est par ailleurs la première source d’investissements étrangers et le premier partenaire commercial de l’Ethiopie. Entre 2005 à 2019, le montant cumulé des investissements chinois a atteint 8 % du total pour l’ensemble de l’Afrique sub-saharienne. L’Ethiopie se situe au deuxième rang des pays récipiendaires africains. Les investissements (147 projets acceptés en 2019) concernent le secteur des infrastructures, dont la construction d’une ligne à grande vitesse en direction de Djibouti, où l’APL dispose d’une base logistique depuis 2018. La Chine a également permis à l’Ethiopie de lancer son premier satellite de télédétection, le ETRSS 1, en 2019.

L’Ethiopie est donc très dépendante du « statut » que lui confère la Chine. En 2003, le deuxième forum FOCAC s’est tenu à Addis-Abeba. La Chine a entièrement financé et construit le siège de l’Union africaine, inauguré au mois de décembre 2012, faisant symboliquement de l’Ethiopie la « capitale de l’Afrique » .

Plus significatif, le nouveau African Center for Diseases Control, établi en 2017, a son siège à Addis-Abeba, et la Chine a offert de construire ce siège pour un montant de 80 millions USD . C’est par ce centre, en Ethiopie, que doivent également transiter avant leur redistribution les produits fournis par la Chine dans le cadre de la lutte contre le Covid-19 en Afrique.

Le rôle de Tedros Adhanom Ghebreyesus et le positionnement de l’OMS

Pour toutes ces raisons, des interrogations se sont exprimées sur le rôle du nouveau Directeur général de l’OMS, élu au mois de mai 2017 avec le soutien de la Chine et de la totalité des Etats de l’Union africaine. Aujourd’hui en charge de la gestion de la crise du coronavirus, c’est un ancien cadre du Front de libération marxiste-léniniste du Tigré, soutenu par la Chine (et l’Albanie) contre les autorités d’Addis-Abeba proches de Moscou dans les années 1970 et 1980 . Il a été successivement ministre de la Santé (2005-2012) et ministre des Affaires étrangères (2013-2017). Dans les deux cas, sa position impliquait des relations étroites au niveau étatique, politique et économique avec la Chine, devenue un partenaire incontournable de l’Ethiopie.

Dès son élection à la tête de l’OMS, Tedros Adhanom Ghebreyesusa soutenu la proposition chinoise de nommer l’ancien président Robert Mugabe ambassadeur de bonne volonté de l’OMS , avant de se rétracter devant les fortes oppositions. De même, comme l’a immédiatement rapporté la presse officielle chinoise, il a assuré Pékin, dès son élection, que l’OMS continuerait d’adhérer au principe « d’une seule Chine », suivant la volonté chinoise de ne plus accorder à Taïwan le statut d’observateur, sous le nom de « Chinese Taipei », en vigueur de 2009 à 2016 . Quels que soient ses mérites – notamment dans la lutte contre la malaria dans son propre pays –, c’est bien son statut de « représentant du Sud », et plus particulièrement d’un continent et d’un pays où l’influence de la Chine est considérable, qui a pesé dans le choix de Pékin de soutenir sa candidature, comme un moyen détourné – et donc en apparence plus légitime – de préserver son influence auprès de l’OMS. Dans un discours prononcé au Peking University Public Policy International Forum le 14 mars 2017, quelques mois avant son élection, Tedros Adhanom Ghebreyesus, encore ministre des Affaires étrangères, déclarait que « la coopération entre la Chine et l’Afrique en matière de santé est un modèle de coopération Sud-Sud » . En 2018, à l’occasion d’une nouvelle visite en Chine, Tedros Adhanom Ghebreyesusdéclarait également, selon le site officiel de l’OMS, que la Chine, dont le « système de santé est un modèle », pouvait « améliorer la santé de 60 millions de personnes dans les plus de soixante pays engagés dans les Routes de la soie ». Il appelait à renforcer le « partenariat stratégique entre la Chine et l’OMS » et la coopération avec le projet Belt & Road Initiative dans le domaine de la santé .

Quelles conséquences sur l’appréhension par l’OMS de la crise du coronavirus ?

Créée en 1948, l’OMS joue un rôle majeur dans la prévention des épidémies et la gestion des crises sanitaires. Sa parole fait autorité dans la perception du public et la prise de décision des gouvernements. Selon les règles sanitaires internationales de l’OMS révisées en 2005, juridiquement contraignantes pour l’ensemble des 193 Etats de la planète membres de l’ONU, les principes de transparence, de diligence dans le rapport de l’émergence d’une épidémie et de respect pour les Droits de l’Homme et les libertés individuelles doivent présider à la gestion d’une crise sanitaire. Les degrés d’urgence qui sont définis influent sur les mesures adoptées par les Etats.

A ce titre, la gestion de la crise du Covid-19 par la Chine, relayée par l’OMS, est problématique . Si une incertitude demeure sur les premiers cas, qui pourraient être apparus sporadiquement à Wuhan sans qu’une réelle prise de conscience se soit produite dès les mois d’octobre ou novembre 2019, le 30 décembre, un groupe de médecins mentionnait, dans une discussion Wechat privée, la multiplication inquiétante de pneumonies de type SARS . Les sept médecins, dont le Dr. Li Wenliang, seront convoqués le 3 janvier par la police de Wuhan et sommés de publier une rétractation publique pour diffusion de « fausses rumeurs » . Le 31 décembre, le Comité de santé publique de Chine déclarait à l’OMS « 41 cas d’une pneumonie d’origine inconnue » . Le 1er janvier, le marché aux espèces sauvages vivantes de Wuhan sera fermé et désinfecté, rendant impossible toute remontée à l’animal porteur. Une interdiction « provisoire » du commerce des animaux vivants et des espèces sauvages sera mise en place avant de devenir, en théorie, permanente . Le 14 janvier, la même commission de Wuhan déclarera qu’il n’existe aucune preuve d’une transmission entre humains avant d’organiser un gigantesque banquet de Nouvel An.

A la suite d’une visite d’inspection à Wuhan les 20 et 21 janvier 2020, un comité d’experts de l’OMS publie un rapport très prudent indiquant que « les sources suggèrent [c’est nous qui soulignons] qu’une transmission entre humains se produit à Wuhan. Toutefois des analyses plus approfondies sont nécessaires pour comprendre l’étendue de cette transmission » . La délégation notait également « l’identification rapide par la Chine du virus, son séquençage génétique et la fourniture de souches pour rendre possible la fabrication de tests » alors que, le 3 janvier, la commission de santé nationale aurait donné l’ordre aux laboratoires qui avaient commencé à travailler sur le séquençage du virus d’arrêter leurs travaux et de détruire les échantillons. Le séquençage du génome ne sera diffusé par un laboratoire de Shanghai que le 11 janvier et partagé avec l’OMS .

En dépit de ces éléments, les déclarations officielles chinoises à Wuhan comme au niveau central continueront de minimiser la contagiosité du nouveau coronavirus. Dans le même temps, la délégation de l’OMS indiquait que « les protocoles partagés par les experts chinois seraient utilisés pour mettre en place des recommandations internationales pour le contrôle des infections, la gestion clinique et la définition des cas » . L’absence de statistiques fiables concernant le nombre de contaminations et surtout de décès à cette date ne pouvait que fausser les conclusions auxquelles la délégation a abouti.

En dépit de ces retards volontaires, l’OMS a multiplié les déclarations positives sur le traitement de l’épidémie par les autorités chinoises ainsi que des consignes dont l’objectif était de ne pas « stigmatiser » la Chine. Dans une adresse au comité permanent du bureau politique prononcée le 3 février 2020, Xi Jinping déclarait : « J’ai rencontré le Directeur général de l’OMS Tedros, il m’a dit que la rapidité et l’étendue des actions prises par la Chine sont exceptionnelles, c’est l’avantage institutionnel de la Chine, une expérience qui doit être étudiée par les autres pays » . Jusqu’à la déclaration d’une pandémie par l’OMS le 11 mars et au-delà, les déclarations du Directeur général et les recommandations ont d’une manière générale privilégié les positions chinoises. A l’issue de la rencontre officielle entre Xi Jinping et le Directeur général le 28 janvier 2020, après que la ville de Wuhan et la province aient été placées en quarantaine le 23 janvier, ce dernier a déclaré que la Chine établissait un « nouveau standard » dans la gestion des crises sanitaires. De même, à la Conférence de Munich sur la sécurité, Tedros Adhanom Ghebreyesus déclarait à nouveau que « la Chine [avait] offert du temps au monde ».

L’OMS a également renoncé à déclarer un état de pandémie à la fin du mois de janvier, limitant la menace au niveau PHEIC (Public Health Emergency of International Concern) en dépit de l’inquiétude des experts. L’état de pandémie ne sera déclaré que le 11 mars, soit plus de trois mois après les premières alertes en Chine. A plusieurs reprises, l’OMS a également dénoncé la fermeture des frontières et, plus particulièrement, la fermeture des frontières avec la Chine. Le choix officiel du nom du Covid-19 le 11 mars avait également été fait en prenant en compte la crainte de la Chine de se voir stigmatisée. Selon les déclarations du Directeur général de l’OMS, « [n]ous devions trouver un nom qui ne fasse référence ni à un lieu géographique, ni à un animal, ni à un groupe particulier de population » .

Conclusion

La gestion de l’épidémie de Covid-19 pose un défi collectif à l’ensemble de la planète. Au-delà des questions de santé qu’elle suscite, elle interroge sur le fonctionnement du multilatéralisme en l’absence d’une communauté de valeurs entre les principaux Etats responsables. Si la Chine est aujourd’hui devenue la deuxième puissance économique mondiale, et la première puissance commerciale, au cœur des chaînes logistiques globalisées, la nature de son système politique pose au monde des menaces spécifiques qui ne sont pas prises en compte.

Depuis les années 1970, la Chine a développé des liens étroits, fondés sur une communauté idéologique et de système avec le continent africain. Comblant un vide laissé par les anciennes puissances coloniales après la fin de la Guerre froide, la RPC a renforcé son influence dans une région dont l’un des principaux atouts est son poids diplomatique à l’ONU. En Afrique, l’Ethiopie occupe une place à part pour des raisons multiples. L’asymétrie des relations entre les deux pays, les liens étroits et anciens entre le parti actuellement au pouvoir et la Chine, le rôle de l’Ethiopie au sein de l’Union africaine, en font un partenaire stratégique privilégié de Pékin.

La nomination de Tedros Adhanom Ghebreyesus au poste de Directeur général de l’OMS en 2017 était un moyen pour la RPC de préserver une influence disproportionnée au sein de cette organisation internationale. Deux motivations expliquent ce choix : la place de Taïwan au sein de l’OMS et, après l’épisode du SARS, la volonté de préserver l’image de la Chine en cas de nouvelle pandémie. Les déclarations de Tedros Adhanom Ghebreyesus, ses prises de position, démontrent que la stratégie d’influence de Pékin sert en effet ses intérêts. Toutefois, l’échec de l’OMS à jouer son rôle et les conséquences humanitaires et économiques considérables pour le monde entier pourraient aboutir à une prise de conscience quant à la nécessité de reconsidérer les fondements et le mode de fonctionnement des institutions multilatérales, mais aussi l’engagement des puissances démocratiques aux côtés des pays les plus vulnérables aux stratégies d’influence de la Chine.

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